律师代理申诉制度的实践思考
2015-07-02
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来源： 人民法院报
（原标题）律师代理申诉制度的实践思考
作者/亓宗宝 山东省临沂市中级人民法院院长、第三届全国审判业务专家
来源/人民法院报
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”中央的决策部署为律师代理申诉制度提供了依据，指明了方向。
近年来，涉法涉诉信访逐渐成为社会关注的热点、难点问题，反复上访、越级上访现象频频发生。有的案件当事人由于不懂法，对于已经发生法律效力的裁判，不知道依法定程序进行申诉，尤其是在以自然人为主体的案件中，这类情况所占比重较大。有的由于受“信访不信法、信权不信法、信上不信下”等错误观念的影响，少数人以怀疑的心态看待生效裁判，有的案件既无新的事实和证据，也无适用法律不当之处，但当事人就是不能服判息诉。还有的把自己无理的申诉说成有理，把部分有理说成是全部有理，甚至还有个别人以上访为生活常态，企图从缠访闹访中获得额外利益。在实践中，申诉难、申诉乱、申诉无限等问题较为突出。
研究引入律师作为第三方力量参与化解涉法涉诉信访案件，逐步发展到实行律师代理申诉制度，是运用法治方式解决涉诉信访问题的有效途径。山东省临沂市中级人民法院2010年试行引入律师参与化解涉诉信访案件时，律师参与代理申诉案件3件，占结案总数的3.1%，至2014年这一数据分别达到51件和25.4%。实行律师代理申诉制度，对于保障当事人依法行使申诉权利、落实诉讼终结制度、减缓涉诉信访压力和维护社会稳定具有重要的现实意义和长远意义。
一是有利于充分发挥律师的专业优势和法律作用。律师作为提供法律服务的专业人员，在接受当事人的委托后，会认真仔细地研究案情，搜集证据，具体分析对当事人的有利因素和不利之处，最大可能地维护其合法权益。与法官相比，这种利益共同体关系使当事人更加信赖律师，更加信从律师的观点和意见。而律师作为法律工作者，又与法官有着共同的法律思维和职业语言。因此，律师可以架起法官与当事人之间沟通的桥梁，引入律师代理申诉制度，可以弥补当事人法律知识的不足，全面权衡案件利弊，依法行使诉讼权利，客观理性面对诉讼结果，使当事人和司法机关之间能够有效沟通，消弭申诉人对司法机关、办案人员的成见。充分发挥律师的专业优势、桥梁优势和第三方优势，可以实现律师在化解信访案件中的依法说服信访人息诉罢访、支持信访人将信访案件导入法律程序、支持信访人提出司法救助、给政法部门提出司法建议四个作用。
二是有利于司法功能的充分发挥。律师是法律职业共同体的重要组成部分，负有维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的法定职责，充分发挥律师作用，对于司法机关保证办案质量、提高办案效果、促进司法公正、提升司法公信方面具有重要的积极作用。律师作为当事人的权利代言人，不仅最了解当事人的真实诉求，还能利用自己的专业知识和身份进行证据搜集和查证工作。双方当事人的律师从不同角度提供的证据材料和意见，可以使法官得到更全面的案件信息，正确进行事实认定和法律适用，尤其在刑事审判中，认真听取律师的辩护意见，发挥刑辩律师在防范冤假错案上的重要作用，可以确保司法公正。引入律师代理申诉制度，为律师发挥积极作用营造良好环境，有利于司法机关更好地查清案件事实，准确适用法律，对存有瑕疵的案件及时补正，对确有错误的案件依法纠正，最大限度地维护当事人的合法权益。通过律师积极引导当事人服判息诉，自觉履行生效裁判，将会使司法的权利救济、公权制约、案件纠错、瑕疵补正、案件终结功能得以最好实现。
三是有利于形成化解矛盾纠纷的合力。律师的专业优势和超脱地位，决定了律师在化解矛盾纠纷方面具有独特作用。引入律师代理申诉制度，可以对当事人的委托事项和申诉材料进行合法性、合理性的初步审查，当事人的诉求明显缺乏事实或法律依据的，代理申诉律师会对当事人做好必要的说服和教育工作，引导当事人息诉罢访。经过律师初步审查，认为符合申诉条件的，根据申诉人的请求可以办理委托代理手续，由律师代为进行申诉。案件的申诉审查和办理过程会因为律师的参与程序更加规范、诉争更加明确、说理更加透彻，同时也可有效化解申诉人对司法机关、办案人员的对抗，很多上访案件因此得到及时化解。临沂中院自2014年以来，律师在代理申诉值班窗口共接待申诉案件89件，符合申诉条件的11件，律师在代理申诉后参与调解化解8件。通过近几年的实践看，这项工作牵一发而动全身，通过这一平台，可以让公、检、法、司法行政与律师这一法律职业共同体，发挥各自优势，共同参与，相互促进，形成化解矛盾纠纷的合力。
四是有利于监督司法权健康运行。推进以审判为中心的诉讼制度改革，加强对司法权的外部监督，是促进司法权规范有序运行的重要举措。律师是专业的法律工作者，又作为当事人的代理人或辩护人参与诉讼过程，其对司法权的监督更有针对性和及时性。同时，律师对法官和法院的评价与普通人相比更有说服力，他们的观点更容易影响社会公众对法官、法院的认识和评价。因此，律师作为当事人的代理人是诉讼的参与者、裁判的评价者，引入律师代理申诉制度，有利于全面贯彻证据裁判规则，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭，加快推进以审判为中心的诉讼制度改革。通过律师的专业代理意见，可以保障人民群众对审判活动的有效参与和监督，推动建立规范有序的司法权力运行机制，确保司法机关依法独立公正行使职权，进一步提升司法公信力。
实行律师代理申诉制度，是破解申诉难题、促进诉访分离、依法解决信访问题的有效抓手。临沂中院通过在诉讼服务中心设立律师代理申诉值班窗口，由司法局选派的律师轮流值班，为申诉人提供专业的法律咨询。同时，积极建立由法院和司法、律师协会共同参加的联席会议，设立法律专家评查委员会，负责对复杂疑难申诉案件和涉诉信访积案进行分析、评查，提出矛盾化解工作意见建议，共同推进涉诉信访问题法治化解决进程。
律师代理申诉平台，是小舞台、唱大戏，小平台、大作用。平台虽小，但切入点却是涉诉信访“纳入法治轨道”这个大课题，落脚点是社会和谐稳定大局。在新常态下推动建立健全律师代理申诉制度，对完善司法权运行机制、丰富国家治理体系、实现社会公平正义，具有重大而深远的意义。
