来源：法制日报
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6月8日是世界海洋日,也是我国海洋宣传日,主题是“依法建设生态文明海洋”。在海洋领域全面推进依法治海、加快建设法治海洋,是全面贯彻依法治国的应有之义,也是建设海洋强国的根本保证。如何完善海洋立法,用法治力量守护蔚蓝海疆,也成为专家关注的热点话题。
海洋占据地球70%的面积,为国际贸易提供了90%以上的通道,也正在为世界创造数以万亿美元计的经济价值。两千多年前,古罗马哲学家西塞罗就曾说过,“谁控制了海洋,谁就控制了整个世界”。
如今,越来越多的国家都在关注海洋价值和战略意义。党的十八大报告中也明确提出要“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。
上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长杨华在接受《法制日报》记者采访时指出,面朝大海,我们必须加强海洋立法建设,维护海洋权益。
宪法对海洋并未提及
我国现有涉海法律17部,行政法规27部,部门规章80多个。但是,我国宪法对海洋却并未提及。
对此,杨华认为,在海洋日受青睐的今天,需要在海洋专门立法上下功夫,以弥补宪法中海洋问题的缺失。
“在近海海域,我国原本18000多公里海岸线在当下肆意填海造地,将海岸线去曲取直的过程中,已缩短近2000公里；原本7600多个岛屿因填海连岛、炸岛取石、岛屿开发等行为,消失近1000个。”杨华痛心地说,疯狂的填海造地背后,竟然无专门立法加以管控,有关填海造地立法、海域综合管理立法等急需出台。
在远海海域,杨华介绍,我国长期保持渔业产量世界第一。但是,过度捕捞已经严重制约了海洋渔业的可持续发展。
“我国至今并未建立起相应的渔业资源分配制度,共享性的恶性竞争必然导致渔业资源走向衰竭,使得高产状态难以为继。”杨华告诉记者,在这一行业中,由于相关制度不健全、相关标准不达标、渔业安全不重视、基本保障滞后、海上救助不足等原因,渔船事故经常发生。远海捕捞中,我国渔民遭遇驱赶、扣押、抓捕,甚至为此付出生命代价的情况也时有发生。
据此,他认为,还需改变现有立法单薄、落后的现状,使得我国的远海海域立法充盈起来,让渔民的安全和权益得到保障。
深海油气资源、海底矿产资源、深海基因资源等正成为开发的热点。截至2014年6月,中国已有43个海底地名提案获得国际海底地名分委会审议通过,并被纳入国际海底地名名录。“与我国积极参与国际海底资源事务的表现形成鲜明对比的是,我国并没有一部涉及深海海底资源勘探开发的立法与之配套。”杨华说。
综上所述,他指出,我国近海资源开发、深海资源开发、海洋综合管理、国际渔业管理等领域的立法严重不足,有些方面甚至处于空白阶段,急需进行填补。
立法维护海洋高边疆
“在近海、远海、深海三位一体立法构建的同时,还要构造海洋之上、之中、之下的立法。”杨华如此设想。
海洋之上——“我们已有航行自由、飞越自由、科研自由等国际法律规范,但是对于新的问题诸如设立海上航空识别区等,也必须认真对待。”他说,航空识别区的设立依据、设立程序、设立范围,识别对象、识别规则、识别方式,监控的措施、可以采取的措施,识别区的重叠与冲突解决等问题都需要通过立法加以解决。这对维护我国的海洋高边疆具有重要意义。
海洋之中——“海洋水体本身蕴含了丰富生物多样性资源、遗传资源,承载着航道资源、渔业资源,海水波浪、潮汐及海流所产生的能量、贮存的热量以及可提供给人们的其他资源。这些资源如何开发利用,都需要建立相应的法律制度。”杨华说,
海洋之下——海洋蕴藏着全球超过70%的油气资源。以南海为例,经预测,南海主要盆地的油气资源量为707.8亿吨,它们大多分布在3000米以下的深海里。除了潜力巨大的油气资源,深海还蕴藏着丰富的矿产资源、生物及其基因资源。“由于南海的富存量,中国有可能成为世界五大石油生产国之一。”杨华指出,由于人类对海洋的认识有限,海底到底有多少物质目前仍难以知晓,但是,如何开发这些资源必须有配套法律制度,这将成为海洋立法的重要组成部分。
不回避开发污染问题
2011年6月4日,中海油与康菲石油合作的蓬莱19-3油田发生漏油事故,截至当年12月29日,这起事故已造成渤海6200平方公里海水受污染,大约相当于渤海面积的7%,其中大部分海域水质由原一类沦为四类,所波及地区的生态环境遭严重破坏,河北、辽宁两地大批渔民和养殖户损失惨重。
这起严重的海洋污染事故当年对我国相关法律规定提出重重考验。时至今日,杨华仍记忆犹新。“我们的立法无法回避资源开发过程对海洋造成的污染问题。”他说。
据介绍,在大力发展海洋经济的过程中,因海洋利用、资源开发导致的海洋污染问题正在日益加重。对此,美国、澳大利亚、日本、英国等国都已制定了海洋资源开发污染防治的专门立法。鉴于此,杨华建议,可参考他们针对海洋资源开发污染防治的具体法律制度、执法手段、司法案例等,尽早制定相应法律,妥善处理海洋资源开发污染防治实践中存在的立法、行政、国际合作等法律问题。
“如何处理资源开发、污染防治过程中产生的纠纷,是个较为棘手的问题。”杨华说。
他具体解释说,因近海资源开发产生的纠纷,如海岸带划界、近海资源开发与渔业权、捕捞权、航行权之间的冲突,近海资源开发涉及的征海补偿等问题,都需要通过法律手段加以解决。建议在总结近海资源开发纠纷解决立法、执法和司法实践问题的基础上,发现我国现有近海资源开发纠纷解决机制法律供给不足的原因、后果、前景,考虑我国在海洋经济战略的背景下,海洋管理部门、海洋产业部门以及社会公众对建立近海资源开发纠纷解决机制的期盼和推动力量以及国家利益、社会利益和个人利益的权衡,因地制宜地制定相应的纠纷解决机制。
如前所述,杨华指出,制度利益已成为海洋利益的重要组成部分,全面的海洋权益维护必然要求完善的海洋立法。伴随着国家认知海洋、利用海洋、管控海洋、生态海洋、和谐海洋五位一体的构想,我国需要在海域综合管理、海洋资源开发、海洋权益维护等多方面制定相应法律、法规,加强海洋立法。
