卢乐云

来源：检察日报

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，并指出要“贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”

    《决定》强调:“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”在中国特色社会主义法治体系中，高效的法治实施体系地位重要、意义重大。实施法治不在于制定了多少法律，而在于所制定的法律在多大程度上付诸实施。有法律不实施比没法律还可怕，徒具空文的法律不是零价值而是负价值，因为其直接伤害了人们对法治的信仰。然而，现实中一些领导机关及其领导干部虽然口口声声不离法治，但一旦到了判断是非、处理事务时却背离法治思维，违反法治方式。建设高效的法治实施体系是建设中国特色社会主义法治体系的核心议题。

    所谓高效的法治实施体系是指法治实施体系能有效地确保纸面上的规范成为实践的行为和立法目的如期实现。该体系涉及立法、执法、司法、守法各个层面，关联依法治国、依法执政、依法行政的共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设。那么，高效的法治实施体系应当是一个什么样的体系呢?笔者以为，高效的法治实施体系应当具备以下十个方面的基本要素。

    宪法权威的神圣性。这是指宪法既是政治宣言，又是行为规范，是一切政党、党政机关、社会组织和个人的最高行为准则。《决定》将“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”作为全面推进依法治国的重大任务之一，强调“健全宪法实施和监督制度”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。当务之急是建立违宪审查机制，使得一切违宪的法律、法规、规章、政策、制度、决策归于无效。

    法律体系的严谨性。这是指法律系统中的各部门法之间、各部门法中的各法律之间、每部法律的原则与具体规则之间、总则与分则之间周延严密、有机协调，整个法律体系严密而又具有可操作性。从法治实施的要求看，现行体系不无缺漏。一是一些法律制度规则系统不严谨，比如有的法律制度只有原则性规定，而无具体制度，使得这些法律仅仅是宣示性条文。二是法律体系不配套或者不协调。比如行政法领域至今还没有完备统一的程序法。为此，《决定》突出要求，要“完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。

    执行程序的法定性。这是指法定程序规制一切权力、保障合法权利。程序法定、程序正当是国家治理体系现代化和国家治理现代化的基本要求。程序法既是权力的来源，又是权力运行的章程，还是权利保障的机制。相对权力，法无授权不可为，法定职责必须为;相对权利，法无禁止即可为。《决定》强调，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作”。要“依法全面履行政府职能”“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”“推行政府权力清单制度”。司法作为守护公平正义、守护法治的最后一道防线，司法权的运行更加强调程序的法定性。正如《决定》指出，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为”。

    违法后果的必定性。这是指违法后果对于一切违法行为是必然的和必定的。违法成本低或无成本，必将产生“破窗效应”，严重伤害法律的有效实施。在现行法律体系中，违法后果的法律设计不够完善。一是重实体轻程序，不少违反程序法的行为无违法后果规定。二是有原则无强制，一些禁止性规定只有宣示条文，而无违法的法律后果规定。三是种类不全面，等等。同时，保障严格执法、公正司法的机制不健全，制约了违法后果的必定性，并且这种“破窗效应”表现为两个层次:作为执法主体的执法者的违法行为不承担法律后果时，对其他执法者产生破窗效应;作为执法对象的违法行为不承担法律后果时，对其他人产生破窗效应。对此，务必予以高度重视。

    执法过程的透明性。这是指法律制度在公开透明中运行。《决定》提出，要“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。建立信息平台和公开机制，保障人民群众的知情权，全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开;保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，切实实现权力在阳光下运行。

    救济渠道的畅通性。这是指畅通被侵犯了的群众权益的救济机制。这里的“被侵犯”包括遭受公权力侵害和遭受其他方面的侵害。《决定》要求“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系”，还要求“健全依法维权和化解纠纷机制”“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”，切实保障公民各项合法权益充分实现。

    监督机制的有效性。这是指发挥各项监督机制应有的效能，加强对行政决策的监督，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制;建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制;完善纠错问责机制。加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，完善人民监督员制度，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

    法治队伍的可靠性。这是指建设高素质、能力强的立法工作者、法官、检察官、人民警察、律师、人民调解员等法治专门队伍。《决定》强调，要“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设”。一是政治可靠。忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。二是素质可靠。有职业道德水准和业务工作能力。三是组织可靠。把思想政治建设摆在首位，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。四是制度可靠。关键是完善职业保障体系。

    普法教育的全面性。这是指加强普法教育的覆盖面和有效性。《决定》指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。公民的法治教育是依法治国的基础。法律意识是公民意识和公民政治素质的内涵。深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容。推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑。充分发挥基层组织和部门、行业、各类社会主体学法、用法的积极作用。

    考核评价的激励性。这是指建立健全对地方党政、机关单位及其领导人员法治能力的评价激励机制。《决定》首次明确“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。要推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。

    “一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。归结到一点，法治是人民意志，全体国人对法治的认同是实施法治的一切力量之源。

    可以预计:随着《决定》精神的不断落实，我国的法治实施必将翻开崭新的一页，法治必将成为一种意识、一种习惯、一种文化。(作者为湖南省人民检察院副检察长)