“应尽快制定国家统一的城市管理行政执法方面的法律或行政法规。”山东琴岛律师事务所主任杨伟程代表近日建议。
“自1996年行政处罚法颁布实施后,我国许多城市相继开展了城市管理相对集中行政处罚权工作,目前已有六百余个城市设立了城管执法机构。”杨伟程介绍,这项工作的开展对于加强城市管理、维护市容市貌、改善城市形象等方面起到了积极作用。但是,由于至今未制定全国统一的城管执法法规,加上省级政府以上未明确此项工作的主管部门,致使目前城管执法的法律体系和部门机制存在诸多问题:
——城管执法部门的执法主体资格始终存在争议。根据行政处罚法第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中也明确要求:“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门”。从法律规定到国务院要求,均明确相对集中行政处罚权的实施主体是行政机关,然而,由于目前仍有许多城市的城管执法部门属于事业单位性质,却没有一部国家级城管法规进行准确界定,从而招致了如“城管无权处罚”、“城管非法执法”等诸多非议。
——各地城管执法部门“各自为政”,缺乏全面、统一、科学的业务指导。目前我国城管执法部门直接隶属于各地城市政府,国家和省均没有专门的机构。由于各地的实际情况各不相同,造成管理体制和模式也各不相同,差异较大,加之地方立法导致各地城管“各自为政”的现象普遍存在,产生了一些弊端:一方面在针对占路经营、违法建筑等城市管理共性问题的工作中存在明显的地区差异,在法律适用、处罚裁量标准掌握等方面不一致,无法对此类差异是否合理依法进行评估和调整,容易产生执法不公的问题；另一方面近年来频频出现的“城管围观执法”、“城管美女执法”、“城管执法手册”等现象,也暴露出城管执法部门在管理方式、执法模式等方面缺乏统一法律规范和上级主管部门业务指导的问题。
——各地城管执法部门的管理不统一、不规范。由于至今没有制定适用全国区域的城管法律法规,而各地城管立法质量又参差不齐,导致各地对城管执法部门的管理各异,在机构名称、部门性质、职责权限、人员身份、经费保障等诸多方面均存在不统一、不规范的问题,影响到城管执法部门的公众形象。
——城管执法部门的上部监督缺失。目前,由于市级城管执法部门可以对下级城管执法部门实施监督,但是没有省级、国家级部门对市级城管执法部门进行监督。而我国对于不实行垂直领导的行政机关一般实行双重监督,即受本级人民政府和上级主管部门的监督,只有市级城管执法部门仅受本级人民政府的监督,监督力度不足,不利于对城管工作中存在问题的及时纠正和事先预防。行政复议法明确规定“可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议”,据此,城管执法部门申请行政复议,由“二选一”变为“单选”,当事人只能选择向本级人民政府申请复议,造成了监督缺位。
为此,杨伟程提出,按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中“合法行政、合理行政”的要求,为进一步健全我国城市管理法律体系,建立科学、完善的城管执法部门工作机制,建议尽快制定国家统一的城市管理行政执法方面的法律或行政法规,明确城市管理行政执法的主体、划分管理职权、严格执法程序、规范管理工作。同时,建立中央、省、市、区(县)四级城管执法部门,以完善监督机制。
