深化农村土地制度改革引热议代表建议 修改土地管理法确保农民权益变现落地
记者 阮占江
报道原文：
“深入推进农业供给侧结构性改革,稳步推进农村集体产权制度改革,深化农村土地制度改革试点,赋予农民更多财产权利。”国务院总理李克强在政府工作报告中的这一表述,引起了广泛关注。《法制日报》记者注意到,连日来,围绕如何深化农村土地制度改革,确保农民相关权益落实变现,一些代表纷纷建言献策。
同权不同价损害农民合法权益
2016年11月至12月期间,中共中央、国务院先后出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和《关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,多次强调产权保护,并提出要深化农村集体产权制度改革,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,盘活利用空闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”。对此,社会各界尤其是理论界给予了高度肯定,认为这是我国农村改革的又一次重大制度创新。
在接受《法制日报》记者采访时,湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕代表说:“农村集体土地、农户宅基地等物权是农民依法享有的财产,也是农民最为重要的财产,但受土地管理法禁止农村集体建设用地(特别是宅基地)入市的强制性规定,农民难以基于土地的用益物权而增加财产性收入。同时,该法规定任何单位和个人进行建设,必须申请使用国有土地,致使国有建设用地供不应求,部分地方政府不断扩大土地征收范围,甚至违规征收,导致农村集体土地、城镇国有建设土地两者的价值严重失衡,容易激化农村与城市、农民与政府之间的矛盾。”
他认为,随着我国经济发展,城乡一体化进程的不断深入,涉及到农村集体土地的经济活动、交易行为会越来越多,如果不能从立法层面改变农村集体土地禁止入市的现状,将会影响农民的合法权益,影响农业供给侧结构性改革的顺利推进。
秦希燕称,土地使用权等用益物权体现价值的主要因素在于入市流通、交易。如果财产权益不能上市流通,则根本就难以产生价值。因现行土地管理法和建设用地市场的影响,农村集体土地难以入市流转,而城镇国有建设用地的供不应求,造就了国有建设用地价格的不断飙升。农村集体土地、国有建设用地同属于用益物权,但同权不同价,损害了农村集体经济组织和村民的合法权益。
制度障碍致农民权利变现受阻
秦希燕表示,要赋予农民更多财产权益,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,就必须赋予其更多财产权益,加快推进城乡一体化进程,加快农民进城落户的市民化进程。然而,农民一方面难以通过流转集体土地(尤其是宅基地)而获得财产收益,另一方面又因城镇国有土地价格飙升、房价居高不下而难以在城镇安居乐业,这就会严重制约城乡一体化的推进,阻碍农民共享现代化成果。
“有恒产者才有恒心,产权必须给予长久的保护。”秦希燕说,目前土地管理法虽然规定为了公共利益可征收集体所有的土地、个人房屋等,但并未对公共利益进行明确的界定,致使公共利益被扩大解释,甚至部分房地产开发等商业项目也利用公共利益的名义进行征收,不利于对农村集体经济组织和村民产权的长久保护。
同时,当前农村土地承包权制度和农村土地承包流转的实践,尤其是农村土地承包法有关土地承包权流转的规定,没有区分承包权和经营权,而且承包权流转的规定,本身就具有局限性,也与现实中承包权与经营权分置不相符合,无论是承包权的流转,还是经营权的流转,都还存在一些法律层面的障碍,容易引发纠纷。
公共利益范围亟待合理界定
十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,探索农民增加财产性收入渠道,建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”后,党中央、国务院先后出台了一系列相关政策,为修订土地管理法提供了政策支撑。而落实党中央、国务院的政策,全面深入推进农业供给侧结构性改革,需要对土地管理法进行修改。
“首先,需要完善土地征收征用制度,合理界定公共利益范围。”秦希燕提出,为了防止公共利益被滥用,应当以立法形式合理界定公共利益的范围,国务院可采用制定目录的方式,确定公共利益的范围；也可以采用排除法,明确不得以公共利益为名进行征收的范围。
“其次,要允许农民集体所有的土地进入城市市区,推进城乡一体化。”秦希燕建议,城市市区的土地属于国家所有,但新增的城市市区的土地也可以属于农民集体所有。
“其三,要建立健全统一的土地使用权流转市场,完善流转制度。”秦希燕指出,目前我国国土地使用权的出让、转让市场、交易程序已基本完善,但针对农村集体土地,受禁止入市的影响,相关交易市场、交易规则尚未形成。因此,在允许农村集体土地入市的情形下,应当建立健全统一的土地使用权流转市场,完善流转制度。
“其四,要改变建设用地必须使用国有土地的现状,允许农村集体土地使用权入市。”秦希燕认为,要想彻底解决农村集体土地、国有土地同权不同价的现状,切实保护农民的产权,应当允许农村集体土地入市,但应当符合城乡规划。
土地承包法应明确流转双方义务
针对目前我国农民对其宅基地以及房屋主要功能为居住使用,收益、处分等权能作用尚未充分发挥,农民难以基于宅基地而获得财产性收益。秦希燕提出,要充分保障宅基地用益物权的权能,扩大农民的财产性权利。宅基地使用权与房屋所有权直接相关,宅基地归集体所有,但房屋归农民所有。
“此外,要允许农民集体所有土地可用于非农业建设,但应当符合土地总体规划。”秦希燕说。
对于如何防止土地承包权流转过程中,农用地用途被不正当的改变,秦希燕建议,土地承包法应明确规定土地承包权流转双方都负有防止土地农业用途改变的义务,明确发包人、土地使用权流转中介及监督管理主体对防范土地用途改变同样具有监管职责或义务；明确规定土地承包权流转双方、发包人、土地承包权流转中介及监督管理主体,未尽相应义务都应承担明确可行的法律责任。
