【导语】  户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。当代中国的户籍制度是计划经济体制的最深印痕，已经成为经济社会发展的桎梏，迫切需要进行改革。

【户籍制度的历史沿革】

新中国初期，创立了对人口流动限制较为宽松的户籍制度

公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。

1953年4月3日，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，相应的在农村建立了简单的农村户口登记制度。

1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。

1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，我国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式。

1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。

改革开放后户籍制度在区域多样化中松动

1978年9月，公安部、粮食部、人事部联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，确定高级专业技术干部以及在专业工作上有特殊贡献的专业技术干部的农村家属，可不受公安部门的正常审批比例限制，迁往城镇。

1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业，或在乡镇企事业单位长期务工的农民和亲属，准予自理口粮落户集镇。

1985年7月，公安部颁布《关于城镇暂住人口管理规定》，公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性。

1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。

1992年底，国务院宣布自1993年1月1日起在全国放开粮油价格，停止粮票流通，户口与粮油挂钩的历史至此终结。

1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，小城镇户籍改革开始受到广泛关注。

1998年国务院批转《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，不再提限制到中等城市落户的规定。

2001年5月，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件，并且允许各地可按照具体情况推进本地户籍制度改革。

2001年，郑州、石家庄率先降低进城的准入条件。

2003年，全国各地又推出新的户籍改革措施，停办蓝印户口；取消农业户口与非农业户口类别，推行城乡户口一体化；进一步降低城市户籍门槛。广州、成都、重庆、厦门、武汉等地相继推出了改革措施。同时，上海、北京、广东分别实施了暂住证制度。合法固定住所与稳定的收入和生活来源，逐渐成为城市落户的基本条件。

2005年，河南的户籍准入条件再度降低，租房户也可申请迁入城市户口。

2010年1月1日起，广州、东莞等4城市取消暂住证，全面推行居住证。

2014年7月24日，国务院发布了关于进一步推进户 籍 制度改革的意见，明确了户籍制度改革的整体目标、基本原则、政策调整等事项。

2014年11月，河南省印发的《关于深化户籍制度改革的实施意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。这一深化户籍改革举措，真正尊重城乡居民自主定居意愿，符合迁移条件的居民可以在城乡之间迁移。

资料来源：中国经济导报

【户籍制度改革的必要性】  当前对于户籍制度的改革主要还停留在操作技术层面，虽然部分省市已经走在前面，率先取消“二元化”户籍制度，但仍缺乏全国性的统一立法。

2008年两会期间，最高人民法院院长肖扬曾表示：最高人民法院对“同命不同价”问题已有初步考虑，如果进展顺利，两会后将会出台相关决定。但时至今日，相关法规仍未出台。为此全国人大代表秦希燕律师算了一笔账，他把湖南省2005年、2006年的城镇居民可支配性收入和农村居民纯收入作了一番比较，发现两者之间差距甚大。2005年，该省城镇居民可支配性收入为9523.97元，农民人均纯收入为3117.74元，按死亡赔偿20年计算，前者可获得赔偿190497.4元，多出农村居民12万多元。2006年，这种差距被拉大到15万多元。

2011年3月，全国两会期间，秦希燕等31名全国人大代表联名提出议案称，现行户籍制度诸多弊端逐渐显露，城乡分割、人户分离现象严重，限制人口和劳动力的自由流动。为实现城乡一体化和城乡人口之间自由流动，建议制定户籍法。

秦希燕代表希望，尽快推进城乡一元户籍制度改革，“城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡人口自由流动。”

秦希燕代表在向全国人大提出立法建议时指出，我国的户籍管理制度长期以来，主要根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农户口，从而形成了“城乡二元结构”的户籍管理模式。如何健全城乡发展一体化体制机制？如何让广大农民与城市居民平等参与现代化建设，共享现代化成果？加快“城乡二元结构”的户籍制度改革尤为关键，由于户籍制度改革涉及到经济、社会管理和法治等方面，户籍制度改革本身就具有高度的复杂性、全局性和重要性，如何破解这一难题，如何完善配套政策，做到积极稳妥、规范有序的加快户籍制度改革，迫在眉睫，需要有全局的、系统的、科学的制度规范。

【户籍制度改革措施】  当前我国户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，其着力点与突破方向应放在如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍才有可能彻底瓦解。同时还必须明确，户籍改革的最终目的不仅是还农民以迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是使他们获得自由发展的可能，赋予他们与城镇居民竞争的能力。因此只有不断夯实经济基础、稳妥推进城镇化建设，缩小城乡差距，努力提高农村劳动力的个体素质与能力，实现社会的全面发展与进步，才有可能使我国户籍制度以及由其带来的一系列问题得到最终解决。

针对户籍制度改革，秦希燕代表建议：第一，完善户籍管理制度的法律法规。第二，有效剥离与户籍制度挂钩的社会福利。第三，推进社会公共服务体制改革。第四，推进社会分配机制的改革，并在财政上予以适当倾斜。第五，加快农村土地制度改革，保障农业转移人口的财产权利。第六，完善城市健康发展机制，化解城市建设与户籍制度改革的矛盾。

【结语】  一直以来，中国许多经济发达的大城市被看成“改革开放前沿”，所谓改革开放，不仅是对外开放，还有对内开放。对外寻找发展通道，对内谋求合作机遇，而户籍制度改革便是对内开放的一种。如何调整户籍制度下的利益格局，破除户籍制度背后的地方保护壁垒，冲破传统的“户籍制度文化”，是改革开放前沿城市的使命。