【导语】第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》）。《决定》全文共计61条，自2015年5月1日起施行。这是行政诉讼法自1989年制定后25年作出的首次修改。
【背后的故事】作为一部程序法、基本法，《行政诉讼法》的重要性毋庸置疑，但是，作为一部“民告官”的“行动指南”，我们却发现行政诉讼在司法实践中情况并不乐观。据统计，近十年来，“民告官”胜诉率不到10%，部分省市这一比例甚至不到2%，这一现状在一定程度上滋生了“信访不信法”的怪象，大部分老百姓的合法权益在受到行政权力的侵害时，并不是选择相信法律、通过法律途径来维护自身权益，而是要不就抱着“民不与官斗”的心态就此息事宁人、自吞苦果，要不就层层上访、期盼用更高层次的公权力来纠正行政权力对自身的侵害，公民缠访、闹访，引发聚众扰乱社会秩序，信访问题逐渐成为一个令全社会头疼的问题。
此次《行政诉讼法》的修改，正是着眼于公民难以寻求司法救济的痼疾，寻求畅通司法救济的渠道、加强司法救济的能力之良方，让司法更有力地约束行政权力。
这次《行政诉讼法》的修改还有一个重要背景，即十八届四中全会决定的发布。实际上，《行政诉讼法》的修改与四中全会决定的起草几乎是同步进行的，它的内容基本体现了四中全会的精神。从内容上看，《行政诉讼法》不但涉及老百姓与行政机关的关系，还涉及法院与行政机关的关系，它几乎包含了依法治国的各个环节。所以，《行政诉讼法》的修改实施，应当是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将是全面推进依法治国的一块“试金石”。
【全新亮相】
中华人民共和国行政诉讼法
全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定(2014)
全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定(2014)
《行政诉讼法》修订前后对照
【十大看点】
看点一：受案范围扩大
【修改】将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的等行政行为纳入了受案范围。
【点评】经过20多年的实践，对公民权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权，权利范围在单行法中不断扩大。“这是这部法在制度建设上的一个进步。”中国政法大学教授王敬波认为，扩大受案范围是总体趋势，进一步明确列举可诉具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。
看点二：行政机关不得干预、阻碍法院立案
【修改】行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
【点评】北京市第一中级人民法院行政庭副庭长龙非认为，虽然这是一个宣示性的条款，但把这个要求写进来，体现了在行政诉讼中对法院独立行使审判权的保障。这是四中全会精神在行政诉讼法修改中的一个重要体现和具体化。
“当然，要让这一规定得到真正的落实，我们期待下一步还会有更具体的制度来配套完善，使之具体化。”龙非说。
看点三：可口头起诉
【修改】起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。
【点评】北京大学法学院教授沈岿认为，这一规定方便了当事人行使诉权。“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。
看点四：应当登记立案
【修改】法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。
【点评】“这样做减少了对原告起诉的阻碍。”龙非说，以前立案很大程度上是实体审查，以后法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断。新规定同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导。虽然会给法院增加工作量，但这是对当事人诉权的一种保护。
看点五：起诉期限延长到“六个月”
【修改】直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。
【点评】“修改后的行政诉讼法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，由现行的行政诉讼法当中的三个月延长到了六个月，并且对一些特殊情况，都做了比较明确的规定。这样就可以给原告更多的时间来提起诉讼。”王敬波说。
看点六：行政首长出庭
【修改】被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
【点评】“修改后的法律把行政机关负责人应当出庭应诉，放到了非常重要的位置。这也是特别强调，老百姓告官要见官。”王敬波说，虽然由谁到法院去应诉，并不是一个非常核心的问题，但是通过这种行政首长出庭应诉的方式，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决。
看点七：可跨区域管辖
【修改】经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
【点评】龙非说，行政审判面临的症结性问题就是行政的干预。一些基层法院人、财、物受制于地方和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改在很大程度上可以解决法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响，从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。
看点八：不执行可拘留行政机关直接责任人
【修改】行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，增加规定“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。
【点评】“这一规定对于促进执行还是比较有力度的，虽然有‘社会影响恶劣’的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。”王敬波说。
看点九：复议机关是共同被告
【修改】经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
【点评】实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。“这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”北京大学法学院教授姜明安说。
看点十：明确提出要解决行政争议
【修改】修改后的法律在立法目的中增加“解决行政争议”的表述。
【点评】“行政诉讼本来有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷。”姜明安指出，过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能，而忽视了它的解纷功能。
“把解决争议纳入行政诉讼目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。”姜明安说。
（来源：北京日报）
【官方释义】
152票赞成、0票反对、5票弃权。11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了关于修改行政诉讼法的决定。
这是行政诉讼法施行24年来进行的首次修改，修法过程始终受到全社会高度关注。在随后举行的新闻发布会上，有关部门负责人对修法的热点问题回答了记者提问。
“行政诉讼法很重要的一个特殊性就在于它是保障‘民告官’的法律。实施24年来，社会评价在立案难、审理难、执行难这‘三难’问题上行政诉讼比民事诉讼、刑事诉讼突出。修法就是为了解决这些具体
问题。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说。
贯彻四中全会精神，将立案审查改为登记
修改后的行政诉讼法在解决“立案难、审理难、执行难”和引导百姓“信法不信访”方面有哪些亮点?
“此次修法扩大了受案范围。”信春鹰回答说，受案范围有限是原来立案难的原因之一。由于范围有限，公民想要找司法救济，但到法院却立不上案。修改后的法律不但扩大了受案范围，还畅通了渠道。“如将立案审查制度改为登记立案制度，是我们按照四中全会决定的精神连夜修改，也是跟最高人民法院密切地配合，在解决立案难这个问题上向前大大地推进了一步。”信春鹰说。
信春鹰还介绍说，针对审理难，新法完善了管辖制度，包括提级管辖、跨区域管辖、巡回法庭等;针对执行难，新法增加了对行政机关负责人拒不执行的责任，严格到可以拘留。
“修改后的行政诉讼法实施是一个系统工程，光是司法机关和行政机关按法律规定落实外还不够，还有一个更重要的主角，就是作为原告的法人、公民和社会组织，在保障自身权利的同时一定要依法维权。”信春鹰强调。
跨区管辖写入法律，设行政法院是误传
修法过程中，行政案件管辖制度的调整一直是焦点。修改后的行政诉讼法增加规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。党的十八届四中全会也提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。
最高人民法院副院长江必新特别指出，由于涉及体制问题，管辖制度的调整需要相关部门的配合，很难有一个完全的时间表。但是有一点，最高人民法院将全力推进这项工作，尽早得到落实。
江必新还回应了近期有媒体报道的“上海将专设行政法院”一事，明确表示“这是一种误传”。
“我们没有安排成立专门的行政法院这样一种打算。”江必新说，“但是，有一个安排，就是利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件，还有一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件，指定到原来的铁路中级法院或者是基层法院来进行管辖，现在正处在试点阶段。这个法院不属于专门法院系列，又不是一个完全的普通法院，它的特点就是跨行政区划的一个普通法院。”
行政机关要经得起“告”、配合“告”、减少“告”
作为行政诉讼的主体，行政机关如何保障法律的贯彻和实施?
对这个问题，国务院法制办副主任夏勇回答说，行政诉讼就是“民告官”，对各级行政机关来讲，首先要经得起“告”，这要求各级行政机关要切实进一步提高依法行政的水平。“此次修改扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，行政机关要进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受法律的检验。”夏勇说。
夏勇表示，行政机关还要配合“告”。这次修法在加重行政机关应诉法律责任方面有一些硬性的规定，如行政机关不得干预阻碍法院受理行政案件、被诉行政机关负责人应当出庭应诉等。这就要求行政机关更加积极地配合、支持人民法院行使审判权，特别是行政机关内部要健全行政应诉的配套制度。
“对行政机关来讲，更重要的是要从源头上减少‘告’。”夏勇说，打官司对老百姓来讲是一件成本很高的事情。从根本上讲，行政机关还是要通过进一步做好改革发展、改善民生的各项工作，切实维护好、发展好人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预防和消解行政争议。
十二届全国人大常委会第十一次会议1日表决通过关于修改行政诉讼法的决定。其中规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。
现行行政诉讼法于1990年10月1日起实施，此次为该法实施24年来的首次大修。去年12月23日，该法修正案草案首次提请十二届全国人大常委第六次会议审议，历经三次审议通过。修改后的行诉法将于2015年5月1日起施行。
行诉法被称为“民告官”的法律，规定了行政诉讼程序的基本规则，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供了法律救济途径。
此次修改主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善。
修改后的行诉法从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通，完善了对当事人的诉权保护。如修改后的行诉法规定：人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关的相应的工作人员出庭。
该法修改后明确，政府不得干预、阻碍法院立案;若书写起诉状有困难，可口头起诉;异地管辖，减少干预审判;不执行法院判决，可拘留行政官员等。如修改后的行诉法规范行政机关的出庭应诉，破解“告官不见官”的难题，规定被告经传票传唤无正当理由拒不出庭，或未经法庭许可中途退庭，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
对于实践中有的行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为，修改后的行诉法规定以欺骗、胁迫等非法手段迫使原告撤诉的，将予追责。
此外，修改后的行诉法还进一步完善管辖制度，明确了对民事诉讼法有关规定的适用等。
（来源：光明日报）
【结束语】此次行政诉讼法修改最大的看点不在于那些设计严谨的条条框框，它最为重要的意义在于利用法律将行政权力关进笼子里的决心，这是我国全面推进依法治国的又一重大举措，但法律的生命在于实施，修改后的行政诉讼法究竟能在司法实务中扮演什么样的角色还需时间和实践的检验。
