【导语】2014年3月21日山东 青岛-平度的一场“火灾”，惊动了中纪委，彻底地燃起了全国对“征地”的关注热情。21日火灾造成“守地农民”一死三伤；22日“警察抢尸”的新闻成为媒体追逐的焦点；23日官方发声平度征地不违法遭律师质疑、“保地英雄耿福林”下葬；24日媒体相继对“平度征地合法”进行“声讨”……而平度陷入沉默；25日“平度纵火案”告破，凶手系开发商和村主任……4月1日，网曝平度上访村民被殴……无论，平度的沉默是一种“默认”还是一种“清者自清”的淡定都无法回避征地是否合法这个问题？无论，对这把火的定性是“火灾”还是“纵火”，亦或是对“警察抢尸”的质疑，但最终都绕不开一个关键词“征地”。本期专题重点不是在于关注“平度纵火案”，而是要关注事件背后的中国的土地制度。时值全国“两会”闭幕，“土地”一直是历年两会上的关键词，有不少律师界的代表委员就 “土地改革”提出了不少的议案建议，我们希望通过这期专题梳理著名大律师们对中国土地制度改革的基本思路。
一、【中国土地改革的历史回顾】
地者，政之本也。土地制度的安排，对于生产力的发展至关重要。我国历史上对土地制度进行过三次大的改革，这些改革都是历史的重要关头。从现在去看这些过去的改革，在每一个关键的时刻发挥了重要作用，对于推动中国的现代化进程有重要的意义！ 
2013“全面深化改革”
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提到了“土地制度改革”“城镇化”等关键词；今年“两会”李克强总理在政府工作报告中指出，要积极推进农村改革。坚持和完善农村基本经营制度，赋予农民更多财产权利。保持农村土地承包关系长久不变，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。农村改革要从实际出发，试点先行，切实尊重农民意愿，坚决维护农民合法权益。也有不少律师界的代表委员对于农村“土地改革”及“土地法律”的修改提出了不少的建议议案。“平度纵火案”让我不得不对中国的土地制度进行深入的思考和“反思”，如果说党的十八届三中全会和“两会”总理工作报告为中国土地改革指明了方向，那么，代表委员的建议和议案就是“落实”中国土地制度改革的方案。
1982“中央一号文件”
1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，中国政府不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕的道路，中国因此创造了令世人瞩目的用世界上7%的土地养活世界上22%人口的奇迹。
1978“小岗村”
1978年11月24日晚上，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村西头严立华家低矮残破的茅屋里挤满了18位农民。关系全村命运的一次秘密会议此刻正在这里召开。这次会议的直接成果是诞生了一份不到百字的包干保证书。其中最主要的内容有三条：一是分田到户；二是不再伸手向国家要钱要粮；三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。在会上，队长严俊昌特别强调，“我们分田到户，瞒上不瞒下，不准向任何人透露。”1978年，这个举动是冒天下之大不韪，也是一个勇敢的甚至是伟大的壮举。
1950“土地改革法”
1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，宣布在全国“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。同年冬起，在新解放区陆续开展了土地改革运动。到1952年除台湾省和部分少数民族聚居的地区外，全国的土地改革基本结束，使3亿无地或少地的农民分得了约7亿亩土地和其他生产资料。
1947“土地法大纲”
1946年5月4日，中共中央发出《五四指示》，决定将党在抗日战争时期实行的减租减息的土地政策改变为实现“耕者有其田”的政策。随后，各解放区广泛开展了土地改革运动。经过一年多的斗争，解放区约有三分之二的地区基本解决了土地问题，取得很大成绩。但是，还有三分之一的解放区没有进行土地制度改革，已进行土改的地方，有的也不够彻底。
为了总结前一段土改工作的经验，推动解放区土改工作的发展，中共中央工作委员会于1947年7月17日至9月13日在河北省平山县西柏坡村召开了全国土地会议。刘少奇在开幕式上讲了会议的目的和任务，强调土地问题是解放区一切问题的基本环节，并连续两天作了长篇报告，指出全国土地会议的中心议题是要彻底进行土地改革。会议由各解放区代表汇报土地改革的情况，总结交流经验，着重讨论了土改和整党两大问题，通过了《中国土地法大纲》，10月10日正式颁布实行。《中国土地法大纲》明确规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；“废除一切地主的土地所有权”。
二、【媒体评平度“征地”】
3.24 @人民日报【人民微评:“征你一头牛,补你一只鸡”该变变了!】
从农民手里征收一亩地不足8万元,转手卖给开发商123万。这笔“生意”真“划算”!土地是农民的命根子,农民失去土地,如何安放生活?征地拒绝暴力,也应拒绝暴利!尊重农民话语权、议价权,按市场定价原则补偿,别让吃亏的总是农民!
3.25 新华社: 三问平度火灾背后的土地迷局
征地干什么，为什么用途变来变去，最终成房地产？土地先转后征，矛盾7年未结，村民知情吗？政府称到位了，村民说不知情，补偿到底谁说了算？与此同时，即便平度政府发布消息称，征地补偿费与土地出让收益，都已经全部拨付到了村里，可绝大部分村民表示，自己从未同意将这笔钱交由“村里”保管。
3.25 新京报：平度事件，还原真相远比平息影响紧急
平度市官方微博说土地征收“手续合法”，而部分群众则反映政府没有履行发通知、公告等义务，导致村民对自己的承包地被征收“不知情”。真相如何？公众亟须了解。不弄清土地征收手续是否合法的问题，就无法判定地方政府是否存在违规征地，也就无法以正视听。
村民为什么激烈反对征地？是地方政府没有按照相关规定对村民进行补偿，还是村民认为补偿标准过低，抑或是有其他问题？还原这些基本事实，也是公正处理这一事件的前提条件。
3.25 凤凰网: 这里是平度，这里也是中国
“这里是平度，这里也是中国。”多年来，征地血案屡有发生，因地方党政部门应对不当而推高舆情危机的比率，也居高不下。不当或不实的政府信息披露，是离间官民关系、加剧官民对立的重要原因。征地冲突多与当地政府有关，这使得介入调查的警方颇为尴尬。在法律上，警方理应对辖区内的人民生命财产安全负责；在现实的政治生态中，警方又要接受当地党政主要负责人的领导。民众乐见警方以“维权”的方式实现“维稳”，但总有地方官员以“维稳”凌驾于“维权”之上。理念走偏，危机化解的路子也就难言顺畅了。事态到现在这一步，必须要启动更高级别的调查程序，不仅是对平度“3·21”火灾事故做彻查，同样要对“3·21”事件中暴露出的地方治理乱象作调查。秉持独立、公正和法治原则去彻查个案，旨在让公民去相信，未经合法程序的土地、房屋和财产，不会在深夜灭失，让人们可以在自己家中安睡。
3.26 人民日报: “公共利益"岂可作"挡箭牌”
3月26日，国家发改委新闻发布会就山东“平度事件”做出回应：很多地方依法征地是主流，但不尊重农民意愿，强行征地的案例也存在。有关部门正在根据各地征地出现的新问题，抓紧研究下一步如何完善法律条文。
在平度土地纠纷事件中，我们注意到政府土地征收最初是拟作城市建设用地，但最终却变成了房地产开发用地。以“公共利益”作为“挡箭牌”，进行商业开发，是造成平度土地纠纷事件的原因之一。
3.27 南都社论： 平度乱象：刑案要查，施政责任也要究
一亩地，从村民手中收回所支付的对价仅几万元，转手卖与商业开发便是上百万的收益，地方政府的这种土地财政思路，到底还需要多少公民付出生命和财产的代价才能换来一次彻底反省？主政官员在其中所发挥的作用、所施加的影响，以及当地警方在面对拆迁纠纷时的偏袒态度、选择性执法等，是否也应当有一个必要且深入的问责？”
《人民日报》也追问：平度何以平度？中国社会的发展和治理，何尝不需要探索出一条遵循和平与法度的路径，少些杀伐，多些坐下来谈的平台和机会。“
也许还可以再往下问：这样的机会，一次次都是怎样被失去的？
3.27 人民日报： 校准征地纠纷的利益天平
平度事件的处理，不能只是对纵火者绳之以法，更应直面案件背后的土地问题。从维护群众利益出发，对责任各方彻底问责追究，举一反三，深层施治，类似的土地风波才不会重演。
三、【土地制度改革的核心】
土地制度改革的两个核心问题在于：农民的土地财产权益应当得到公平对待和有效保障，地方政府需要从土地市场退出。如此，其才有可能成为城乡社会自治秩序的维护者。
律师界的代表委员们，一直都在关注农村土地改革的问题。包括全国人大代表秦希燕，全国政协委员彭雪峰、施杰、彭静在内的代表和委员五年来一直都在关注这个问题。从2008年至2014年关于土地改革的议案和建议几乎年年都有。这些建议和议案涉及到农村集体建设用地和土地承包经营权的流转、土地管理法的修改、农村房地产的流转、城市房屋的拆迁等等。每一个议案和建议，对于建立和规范农村土地流转、保障农民的合法权益、推进中国的城镇化有重要意义；对于“农民的土地财产权益应当得到公平对待和有效保障，地方政府需要从土地市场退出”两个目标的实现有重要意义。
【农村宅基地使用权流转】
2008年施杰委员：建立农村宅基地使用权流转新机制
在农村宅基地流转方式上，可以建立"保持集体所有、允许上市转让"这一全新的流转模式。所谓"保持集体所有、允许上市转让"，其实质就是在保持农村宅基地集体所有的基础上，对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书，允许农村宅基地及地上房屋与城市商品房、房改房一样，合法上市转让。
2010年 秦希燕 ，解决农村房地产流转障碍的议案
【农村集体建设用地使用权流转】
2010年 秦希燕代表：允许集体建设用地使用权流转
2010年 刘红宇委员：呼吁尽快出台“集体建设用地使用权流转试点指导意见”，同时修改土地管理法相关条文。
调研中刘红宇发现，农村集体建设用地使用权流转工作出现区域性差异、主体日趋多元化、形式逐步多样化等特征，土地利用率较低，隐形市场活跃，对土地征用带来更大难度；产权主体不够清晰，影响了土地市场运作和交易安全；收益分配不够规范，农民权益较难保障；相关配套政策不够完善，流转工作难以顺利开展等问题。
2011年 彭静委员 关于城乡统筹视野下的农村土地承包经营权流转制度创新
【城镇化与农村土地】
解决城镇化发展方式的问题，应当有三个优先考虑：第一是优先考虑农民的自主权问题，因为农村的发展要做到以人为本，首先要考虑到农民的意愿，农民希望怎么发展，他们具备怎么发展的条件和基础，这是必须要考虑的。第二是一定要考虑农民权利的保护，这个权利包括农民财产权利的处置，让农民所有权都能得到完整的保护。另外一个农民权利的体现是，村民委员会的选举、基层村民自治组织的完善，要充分体现农民的意志，充分体现农民的民主权利。第三是考虑可持续发展，失去土地的农民的可持续发展在未来将凸显出来，一定要把这个因素考虑进去。
2014年 秦希燕代表 创新农村集体土地流转体制机制，破解城乡二元结构制约
在深化改革过程中，农村发展、农民增收是关键，农村土地问题是核心。目前的农村集体土地流转制度制约了城乡发展的一体化。如何实现城乡发展一体化，如何实现农民增收，关键问题是建立一套新的农村集体土地流转法律制度，使集体建设用地、宅基地使用权以及土地承包经营权等能够有效运转起来，解决农村经济发展滞后、城市土地供应不足的问题，激活农村土地的经济效益，实现城乡发展一体化。
2014年 秦希燕代表 《关于修改<土地管理法>第四十三、六十三条，放宽农村集体建设用地使用权流转，建立城乡统一建设用地市场的议案》
要解决当前集体土地使用权流转存在的根本问题，我认为，有必要放宽集体建设用地使用权流转，建立城乡统一的建设用地市场,由农民集体在政府监管下相对自主地与用地主体进行集体土地使用权的流转，实行与国有土地同等入市、同权同价。
【结语】平度事件让“保地英雄耿福林”失去了生命，我们在追究凶手的刑事责任和政府的行政责任的同时，更多地应当对这一事件背后的“征地”问题进行深入的思考。因为，“征地”问题不只是平度，更在在中国这片“城镇化”热土之上。
2013年召开的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”等一系列土地改革的目标。 2014年政府的工作报告中指出，要坚持和完善农村基本经营制度，赋予农民更多财产权利。引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。
近年来，包括秦希燕代表在内的律师界代表委员对中国的土地制度改革提供许多的真知灼见。让农民真正意义上，成为土地征收过程中参与者、决定者、受益者是这些代表委员共同的心声。在新的改革时点上，我们有理由期待土地制度在新的改革道路上更加完善、更加合理、更加以人为本，我们期待“平度血案”成为中国土地制度建设上的又一个里程碑。
