秦希燕
2004年5月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，是我国建设法治政府的纲领性文件，是贯彻落实依法治国基本方略的重大举措，在此基础之上，原湖南省委书记、现最高人民法院党组书记、院长周强在湖南提出建设法治湖南的战略，将包括依法行政、法治政府、法治湖南的理念进行了深刻阐述，具有高度的前瞻性，湖南在全国率先提出建设法治湖南具有重大的历史意义和时代意义，是法治政府依法行政的科学化和典型化，具有榜样和引领作用。
建设法治湖南是落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会的重要保证，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要举措，是保障人民权益，保障社会长治久安的根本之道。
一、法治理念观念的认识
1、近代中国法制史的演变
中国法制史的近代化进程始于清末，形成中国特色社会主义法律体系的进程则是改革开放的这三十年，改革开放三十年来，国家各项事务都有法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例等来调整，“有法可依”基本形成，但是，法律的生命在于实践，实践永无止尽，实践是法律的基础，法律是实践的总结，中国特色社会主义法律体系的形成不等于法制建设就已经完成，中国特色社会主义法律体系不是静止、固定、封闭的，而是动态、开放、发展的，经济越发展，法治越重要，市场经济离不开法律，市场经济就是法治经济，当前，存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象，违法行政、粗暴行政层出不穷，因此，在中国仍于社会主义初级阶段的国情下，我国法制建设依然处于社会主义法治建设的初级阶段。
总结我国法治近代化历程，结合我国法治化进程的事实，我们的法治化，走的是学习西方先进法律理念制度以改造中国落后法律理念的道路，其实质是一部移植史和改造史。在建国前，我国主要学习与借鉴的是英美法和德日法，建国以后，我国主要学习苏联的法律制度，改革开放以后，我国开始学习西方法律理念，我们试图实现“自己理想中的法治”。
2、法律具有本土性
法治是历史性与阶段性的有机统一，法律更多的是一种本土化的规则。正如孟德斯鸠在其《论法的精神》中讲到“为某一国人民而制定的法律，应该非常适合该国人民，如果一个国家的法律竟然能适用于另一个国家的话，那只是非常巧的事”，德国法学家萨维尼认为“法律只能是土生土长和几乎是盲目地发展的，不能通过正式的理性的立法手段来创建”。因此，在建设法治湖南的进程中，在维护法律统一、尊严、权威的前提下，应立足湖南实际发展的情况，使法治湖南体现浓厚的湖南地方特色，增强法律本土化，加强法治湖南建设的针对性。
3、法治是一个循序渐进的过程
法治建设是一项浩大工程，是一个循序渐进的过程，其不仅仅涉及法律制度建设，更涉及法律信仰的培育，法律制度建设不可一蹴而就，法律信仰的培育更非朝夕之功，法律文化建设只能亦步亦趋，不能跑步进入法制社会，建设法制社会，我们只能有阶段、有步骤、有重点地进行，建设法治湖南，不能如经济建设那样跨越式发展，只能“慢慢地着急”。
4、法治与改革发展坚持稳定和平衡关系
当前，我国法治建设并不完善，有人提出以良性违法的方式促进改革发展稳定。改革发展的目标是建设法治，实现人的自由，幸福，法治是改革发展的重要保障，既保障改革发展的顺利推进，又保障人们所推进的改革发展的方向正确，不偏离改革发展的本来目的，因此，法治建设与改革发展稳定应该是保持统一和平衡的，法律具有滞后性，但是在整体上，应保持法律的发展与改革发展向协调，并在综合平衡中稳步推进。
二、法治湖南的内涵
1、法治政府是法治湖南的必然要求
法治政府是一个政府的定位与政府作为方式的状态指称。它强调的是，政府必须是法治之下的存在，政府必须在法制体系中确立自己的决策、执行与绩效评估方式，并依法行政。
（1）诚信湖南，诚信政府
法治湖南首先是诚信湖南，诚信政府，在依法行政的过程中，行政机关的行政行为必须具有真实性、责任性、善良性和稳定性，具体而言，集中体现在诚信决策，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；诚信立法，公开立法程序，平衡各个利益群体的利益；诚信执法，不搞钓鱼执法、利益执法；诚信司法，实事求是依法公平、公正、公开；诚信守法，政府带头遵守法律、信仰法律。
（2）权利保障，惠民政府
法治政府要求对公民权利进行保障，包括民生保障、救济保障、法律援助保障、社会管理安全保障、法律公平保障等，政府在保障权利的过程中应遵循信赖保护原则，依赖催生诚信政府，而诚信政府必须遵守信赖保护原则。“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益，公共利益或其他法定事由，需要撤销、变更行政决定的，应当按照法定权限和程序进行，并对相对人因此受到的财产损失予以赔偿”即是信赖保护原则的法律体现。
（3）公民湖南，民意政府
我国是社会主义国家，人民当家作主，一切权力属于人民，党和政府机关应依据广大人民的意志和意愿管理社会公共事务，政府的权力来源于人民，来源于法律的授予，因此，政府在行使自身权力的过程中，应按照法律和人民的意愿行使权力，广大人民群众有权对政府的行政行为提出批评和监督。国家机关工作人员都是人民的公仆，在法律范围内必须守法，为民服务，勤政廉洁。
（4）阳光湖南，有限政府
法治政府的建设有赖于政府从全能政府向有限政府转变。在规范的市场经济条件下，政府与市场的行为空间和活动范围则各自有严格的二元界分，政府不再是无所不包、无所不管的“全能政府”，而是有所为有所不为的有限政府。有限政府的本质就在于依法行政，其职能范围和行为必须循“规”蹈“矩”进行，一切按规则办事而不能因任意行事而损害经济主体和社会公众的利益。
具体而言，有限政府体现在：第一，权力有限。政府只有在法律的权限内才能获得权力和作为的合法性。从权力和权力的来源方面，公民权利是公民本身固有的，政府权力是公民权利授予的，公民权利大于政府权力，政府的权力来自于公民的权利。从法律层面来说，公民权利是广泛的，法无禁止即自由，政府权力是受限的，法无规定即禁止，政府只能在法律规定的范围内活动，否则可能导致行为无效甚至非法。对于政府权力而言，一切侵害公民权利的行为都是违法的，都必须禁止；一切公民合法权利都应受到法律保障。因此，法治湖南、法治政府建设过程中，政府权力必然是有限的。
第二，职责有限。政府职责有限是针对政府权力作用的范围，不同时期，职责不同，作为现代法治社会，政府的职责应从全能型“大管家”转变为服务型“守夜人”。“凡是公民、法人和其他组织能够自己解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决”正是有限政府理念的深刻阐释。政府权力不能扩张，否则就有滋生腐败的可能，因此，法治湖南必须建立有限政府。
（5）责任湖南，责任政府
所谓责任，就是对自己做出的行为负责，特别是对自己违法行为负责，承担相应的责任。第一，责任政府是法治政府题中应有之义，是现代民主政治的基本理念，是对政府公共管理进行民主控制的制度安排。
第二，政府享有权力，按照权力与义务相一致的法理，权力与责任是相联系和统一的，有权必有责。政府职权本身就是一种权力，必须承担相应的责任，职责必须依法行使而不能放弃，否则造成失职，必须承担责任。因此，法治湖南应既要求权力有限又要求政府必须积极行使职权。
第三，责任政府体现在执法监督上，权力必须受监督，否则必然出现腐败。正所谓“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”。因此，行政首长主动出庭应诉，主持审理行政复议案；集体行使行政复议权，能够体现政府对民意的重视，能更好的了解当事人的诉求，能更有效的解决争议，更好的了解自身存在的问题，对监督依法行政，树立责任政府的形象具有很深的现实意义。
2、法治湖南追求公平正义的价值
法治的最大优点就是彰显法律运作的可预期性，法律的可预见性承载着人们对美好生活的追求和期望，是一个时代的人们所追求的价值载体。我国的法律承载着中国人民的梦想和价值追求，是当代中国核心价值的载体。建立公平正义、民主法治、平等自由、保障人权、繁荣富强、安定和谐的社会，公平正义是社会主义法治的重要价值，是社会主义的本质要求，没有公平正义就没有法治政府、法治湖南。
3、法治湖南追求权益保护的理念
现代民主社会的治理者都着眼于并注重对各利益群体和个体权益保护这一渠道的合理安排。权益保护或者维护机制成为社会管理的关键内容，公民权益保障在胡总书记讲话的八大民生工程中居于核心地位。因此，权益保障内容范围足以涵盖党和政府各项工作，其复杂性、操作性、针对性不容小觑。一般意义上说，权益保护大体涉及利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益救济四个环节。目前，社会管理中诸多问题无不与权益保护机制不健全、不完善有关。因此，维护公民权益，形成科学有效的利益协调机制，诉求表达机制，矛盾调处机制和权益保障机制是法治湖南的重要内容。
（1）建立利益协调机制和诉求表达机制
当下，并未建立多方有效的利益协调机制和诉求表达机制，使得公众无法在重要决策中反映自己的要求，一些立法和政策在利益调整上存在公众利益、困难群体、某些地域、某些行为无法在立法和政策上得到保护。权益保护机制存在着权力滥用、补偿和赔偿标准过低无法弥补当事人实际损失等问题，尽管调处机制已经建立，但若机制本身存在缺陷与漏洞时无法发挥其应有的作用，导致权益维护无法有效推进。针对存在的问题，法治湖南的建设中，应给予言论宽松的自由，拓展公众表达方式和政府听取意见的方式，建立对不同群体平等开放的表达畅通渠道，全面及时准确的进行党务政务公开，确立回应诉求的正式途径，保障不同利益诉求在立法和政策制定中得到合理体现。
（2）健全矛盾调处机制
人民调解、行政调解、司法调解已构成我国现阶段纠纷调解体系，但从实践中看，三者之间相互脱节，各自为阵、适用依据不一，规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等现象突出。在矛盾纠纷调处解决工作中领导干部由于长期形成的领导方式和习惯定式，一些干部缺乏认真负责，真心实意为群众办事的精神，工作不实、相互推诿、支差应付，进而引发了矛盾纠纷。如何改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道，建立完善高效、协调的矛盾纠纷排查调处工作机制是当务之急。
在健全矛盾调处机制过程中，第一，领导干部应提高复议、诉讼等解决纠纷的中立性，清除外部干预和腐败因素，不能有“父亲护着儿子”、“爷爷关照孙子”的思维，而应“严父教孝子”，正视错误，有错必纠，增加纠纷解决机制的公信力。第二，应提高纠纷解决程序的公开性和公平性，树立党的事业至上、宪法法律至上、人民群众利益至上的观念，既注重实体正义，又追求程序正义，增加纠纷解决的法律威慑力。第三，提高纠纷解决机制彻底解决矛盾的功能，当调则调、应判则判、调判结合，案结事了，增加纠纷解决机制的实效性。
（3）完善权利保障机制
权利保障机制重在纠正公权力的滥用，建设法治湖南应完善权力授予、行使与监督全程控制制度。加大对权力滥用的责任追究力度，从源头上防止侵害公民权益事件的发生。要改进现有损失补偿和赔偿标准过低的现状，提高补偿赔偿力度，弥补当事人物质和精神损失。
三、建设法治湖南的措施
法治湖南的核心意义在于用良好的法治环境为湖南科学发展、富民强省提供强有力的保障。“法治湖南”至少应包括科学立法、依法行政、法律意识、权利保障、法学教育、法律职业、法律服务等多方面的含义，以保护合法、改善执法、服务守法、制裁违法为基本立足，将法治湖南推向深入。
1、科学立法，加强立法后评估监督
从政府与社会的关系角度划定政府的边界，是现代法治政府获得政治合法性的前提。因为这种边界的划定，既需要在政府获得权力的来源上确定“政府凭什么行政”的根据，从而为政府提供合法的权力依托，使得政府可以依据法律行使权力。因此，要求政府按照“良法”来行政，必须在立法过程中，科学制定“善良之法”。政府立法的重点应加强公民权利保护，改善民生、引领科技创新、加强社会管理，提升公民安全感。不仅如此，法律的生命在于实施。法治建设的推进不仅要有法，还必须有良法－－－“取得良好实施绩效的法”，才能化作“美丽的音符”来谱写“法治乐章”的辉煌。实践中，由于经济社会的迅速发展，颁行一段时间后的立法的实施绩效，可能会产生许多不尽人意的地方，再有立法体系的不断完善也导致些许立法与其上位法或配套法之间不相协调，立法时的良法在施行一段时间后就可能变成恶法，严重制约法治建设的推进，因此，加强立法后评估监督显得尤为重要。在建设法治湖南的进程中，应在法律、法规颁布实施一段时间后，结合法律、法规的实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的法律、法规所进行的评价，目的在于更好地实施，修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。
2、严格执法，注重政府依法行政
（1）行政理念的转变
从命令与服从关系转变为服务与合作关系。从计划经济走向市场经济，从人治社会走向法治社会，我们正经历着巨大的社会转型过程。在行政领域，虽然我们一直强调为人民服务，但在行政理念上，认为行政机关与相对人之间的关系是一种命令与服从关系的观点一直在行政机关占据主导地位。如果说这种观点在计划经济时代有其存在意义的话，那么到了现代社会，它已失去了存在的土壤。我们必须尽快确立服务与合作的行政法治理念，即行政机关的职责是为相对人提供服务，而相对人对这种服务应给予配合和合作；行政机关应信任相对人的配合和合作，相对人应信任行政机关的服务。
（2）决策方式的转变
公众参与、专家论证和政府决定相结合过去，在政府本位、权力本位等行政理念的影响下，政府的职能没有界定，行政决策领导“拍板”，基本上不公开决策过程，不允许公众参与，决策失误了也很难追究责任。通过公众参与行政决策过程，必将极大地增强行政决策的民主性和科学性，减少决策风险，减少决策出台后的运行成本，同时也使民众的参与热情得到释放，有利于社会稳定。
（3）执法方式的转变
权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为，深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。全面地推行行政执法制度改革，对限制和保证行政权力的合法合理行使，保证人民的合法权益极为有利。
（4）监督方式的转变
监督必须由“软”变“硬”。法治社会的一个重要标志是监督制度的完备和救济制度的完善，有权力必有监督，有权力必有救济。依法行政要落到实处，监督必须从“软”变“硬”。
3、培养法律意识，提升法律信仰
公民法律意识包括公民的法律与合法利益保护意识、公民的责任与规则意识。法治的价值首先是良法之治，即法应体现公平、正义、人权、平等，体现人类的道德良知和公共利益。法治的另一个价值就是规则和秩序。规则和秩序使得社会生活具有可预见性和安全性。公民的法治意识在某种程度上也体现为规则意识，即人们都自觉地把法的规定当作自己的行为准则，依法从事社会生活或社会活动，用法来引导自身的行为，衡量他人的行为。这种状态，就是“法治”。而公民的法律意识和规则意识实然状态，则在某种程度上构成“法治”能否实现的前提条件。
周强书记提到要“进一步加强普法工作，引导全社会深刻领会和把握法律体系形成的重要意义、宝贵经验，提高全民法制意识”。就是指的要培养法律意识。作为党委和政府的领导干部，带头提升法律意识，带头守法和用法是培养公民法律意识提升公众法律信仰的重要因素。领导干部带头守法和用法既是依法行政的需要，也是弘扬法治精神的需要，公民是否信仰法律，首先看法是否能治权、领导是否守法，是否依法办事，是否依法维护公民的合法权益。公民只有坚信法大于权，权力只能在法律监督下运行，法律的权威才能够树立，法律的信仰才能够形成。
另外，加强“五五普法”的实施，对法律常识普及应注重实际性和针对性对加强公民法律意识不无裨益。目前普法实际效果不佳，普法教材质量不行，普法流于形式，重视领导普法，带动学法、守法。建立健全普法考核、应用机制。重视法律在经济建设中的作用，一手抓经济，一手抓法律。
4、公正司法，加强权利救济机制
正义是法治社会的首要价值追求，因此，捍卫正义的司法无疑是崇高的。但是，这样的崇高从来都是应然状态，要成为实然还必须有司法人员的秉公执法。
正由于通过众多看得见的公正才使司法价值能够实现。司法的崇高得以在善良人们的心目中形成。因此，公正是司法的立命之本，司法公正并非轻而易举，司法公正不仅需要良好的外部执法环境，更需要司法人员的优秀品格，良好的外部执法环境关键在于健全的法律制度，强有力的监督机制，排除外部干扰，促进司法公正。司法人员的优秀品格，对于司法公正具有决定性的意义。正如柏拉图所说“立法工作是很重要的事情，可是，如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官员去执行那些制定得很好的法律，那么这些法律的价值就被掠夺了，并使荒诞的事情大大增多，而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋长”。
河南赵作海案、石剑锋等两件错案，造成了公众对于司法公正的质疑，虽然错案的产生原因很复杂，但主要问题在于法院审判过程中没有严格把关，在于法官的司法理念、司法作风、司法能力以及法院内部监督管理上存在问题。
法治湖南建设，在公正司法上，应竭力减少、防止冤假错案，众多的冤假错案来源于刑讯逼供等违法行为之中，推行律师在场权，对犯罪嫌疑人而言，能最大程度保护他们的合法权利，防止冤假错案，促使触犯刑律者认罪伏法；对办案机关与人员而言，是推动公检侦查机关提高侦查水平的重要推动力；对律师而言，有利于律师充分、有效参与刑事案件办理，促使案件得到更公正的审理；对刑事辩护制度而言，能提高刑辩律师的积极性，有效促使刑事辩护发挥最大功效；对法治湖南而言，是刑事诉讼领域促进法治建设的重要举措。
5、重视学法，培养实用法律人才。
目前，我国人才短缺，真正实用的复合人才奇缺，懂经济，懂法律，懂外语，懂政治的人才更加少。我省应设置专门的应用人才培训基地，加速培养专业人才，为法治湖南建设提供优秀的法律人才。鼓励民办律师学院兴办，加大政府支持力度。完善我国当前的法学教育，注重法律人的培养必须改革高等法学教育机制，增加法学教育的实践性教学比重，优化法律人才培养的层次结构，建立基本统一的法律人才培养模式，加强法律职业道德教育。目前，法律职业包括法官、检察官、律师等，建立法官学院、检察官学院、律师学院的专职实践性教育尤为重要，同时在法律职业共同体中，加强职业交流，建立从优秀的律师中选拔法官、检察官制度亦势在必行。
